הרפומה לשינוי שיטת המשטר בישראל המתדפקת בימים אלה על סף ביתה הצנוע והרעוע של הדמוקרטיה הישראלית, מאיימת להחריבו ולהופכו לבית מסוג אחר. לא הכל מבינים לגמרי מהו אותו בית אליו הם עתידים לעבור אם השינויים המוצעים יכנסו לתוקף במלואם או בחלקם. במאמר זה אנסה להסביר על מה שמכונה "הרפורמה המשפטית" מנקודת מבטי, וכיצד היא עתידה להפוך את ישראל למדינה לא דמוקרטית.
עשרים הערות (ועוד אחת) על הרפורמה לשינוי שיטת המשטר בישראל:
1. מדובר ברפורמה משטרית - הרפורמה המוצעת היא רפורמה משטרית העוסקת במערכת היחסים בין רשויות השלטון, שעתידה לשנות את אופיו של המשטר בישראל. לא מדובר בחקיקת חוק או יישום מדיניות פוליטית במסגרת כללי המשחק, כמו הסכם שלום או מדיניות חברתית ליברלית או סוציאלית, מדובר בשינוי יסודות הבית הפוליטי - שינוי הוראות ההפעלה של השיטה הפוליטית בישראל. אטען כאן כי השינוי יהפוך את ישראל למדינה בעלת משטר לא ליברלי. ובמילים אחרות, למשטר שאינו דמוקרטי במובן המודרני של המושג.
המודל הדמוקרטי של מדינת ישראל - ישראל היא דמוקרטיה שברירית עוד לפני שנהגתה הרפורמה לשינוי שיטת המשטר. מדינת ישראל היא יצור שנקרא במדע המדינה "דמוקרטיה ליברלית". חשוב לציין כי גם על היותה כזו יש מחלוקת רבה בקרב החוקרים מהתחומים הרלוונטיים. אין תמימות דעים במחקר שישראל מייצגת את הדגם האידיאלי של דמוקרטיה ליברלית. ההיפך הוא הנכון, במחקר יש לא מעט חוקרים הטוענים כי ישראל היא דמוקרטיה לא-ליברלית (למשל סמוחה) ויש הטוענים שהיא כלל לא דמוקרטיה (למשל יפתחאל).
3. "החתונה הקתולית" של הדמוקרטיה - דמוקרטיה ליברלית, באופן כללי, היא סוג של דמוקרטיה אשר מקדשת את "החתונה הקתולית" שנערכה במרחב הנתון להשפעת רעיונות המודרנה במאות השנים האחרונות. התפתחותה של הדמוקרטיה הליברלית עוברת דרך שלושה צמתים במאה העשרים: 1918 - סוף מלחמת העולם הראשונה; 1945 - סוף מלחמת העולם השניה; 1989 - נפילת הגוש הקומוניסטי. כיום, כשעושים שימוש במושג "דמוקרטיה", מתכוונים אך ורק למודל שנולד כתוצאה מחתונה זו: דמוקרטיה ליברלית. לסיכום, במקור, הדמוקרטיה והליברליזם, היו שתי תיאוריות נפרדות, שבאו בברית נישואים היסטורי-פוליטי. [מקור]
4. הדמוקרטיה הקלאסית - משמעותה הבסיסית של הדמוקרטיה היא בפשטות "שלטון העם": ההחלטות מתקבלות ע"י הציבור. נציגיו שואבים את הלגיטימציה לשלוט מתוקף החלטות הציבור, כפי שאלה משתפקות בתוצאות הבחירות. מדובר בשיטה פוליטית שלילית. כלומר, יש דגש על שאלת "כיצד" הדברים פועלים, ולא על "מה" הם הערכים שמנחים את ההחלטות. על השאלה "מהי החלטה לגיטימית בסוג כזה של דמוקרטיה?", נענה על פי מבחן הליך ההחלטה בלבד, ולא על פי מבחן תוכן ההחלטה. כל החלטה בדמוקרטיה כזאת תהיה לגיטימית כל עוד היא התקבלה ע"י הציבור או ע"י נציגיו.[מקור].
5. הליברליזם - התיאוריה הליברלית עונה על שאלת התוכן: "מה" הם הערכים של השיטה. בפשטות, הליברליזם הקלאסי מקדש את חירויות הפרט, ומתוך תפיסה פילוסופית זו נגזרו היסודות למדינה הליברלית. עם הזמן אל מושג "חירויות הפרט" התווספו ערכים נוספים, ובעולם כיום מקובל לראותם כיסודיים לתיאוריה: ערך כבוד האדם, חירות ושוויון. מדובר בתיאוריה בעלת תפיסה פוליטית חיובית. כפי שיש דמוקרטיה ללא זכויות, כך יש ליברליזם ללא דמוקרטיה. כיצד הליברליזם ללא דמוקרטיה יענה על השאלה "מהי החלטה לגיטימית בסוג כזה של משטר?", על פי מבחן תוכן ההחלטה בלבד.
6. תיאוריות משלימות - מצד אחד, בין שתי התיאוריות יש התנגשות בשל העובדה שהן מונחות ע"י שאלות שונות. מצד שני, דמוקרטיה אמיתית לא יכולה להתקיים ללא ליברליזם, וליברליזם לא יכול להיות לגיטימי ללא דמוקרטיה. מדובר בשתי השקפות הפוכות שקיומן תלוי אחת בשניה. אפשר לדמות זאת לעולם המושגים הפיזיקלי: למטען חיובי (ליברליזם הנושא עמו את התוכן) ומטען שלילי (הדמוקרטיה עם מנגנון הפעולה) הנצמדים זה אל זה במערכת יחסים של חיבור.
7. חתונה בלתי נמנעת - החיבור בין שתי התיאוריות הוא בלתי נמנע יותר משהוא רצוי, ואסביר. לדוגמה: לא יעלה על הדעת שנכנה בחירות דמוקרטיות, מערכת בחירות שרק לאזרחים ממוצא מסויים מותר להצביע, או שלאזרחים עשירים יש קול כפול. מדוע? כי ערך השוויון, הליברלי, הוא המנחה את הדמוקרטיה המודרנית. גם אם רוב של הציבור יחליט שלעשירים יש קול כפול, אין מדובר בהחלטה דמוקרטית. בדומה לכך, לא נכנה דמוקרטיה מדינה אשר לא מאפשרת בחירות חופשיות, למשל בחירות אשר בהם מועמד אחד או שחל איסור להציג רעיון פוליטי הסותר את התפיסה הפוליטית של המפלגה השלטת. מדוע? כי ערך החירות, הליברלי, הוא המנחה את הדמוקרטיה המודרנית.
8. שלטון מוגבל - עקרון היסוד של המשטר הדמוקרטי-ליברלי, הוא עקרון הגבלת השלטון. מהותה של הדמוקרטיה הליברלית היא שהציבור הוא זה ששולט באמצעות בחירות, אך עם מגבלות. כלומר, לא כל החלטה של נציגי העם (השלטון) היא לגיטימית. בפשטות - לא כל החלטה של העם היא דמוקרטית. ישנו תוכן שלא ניתן לפגוע בו, והתוכן הוא הערכים הליברלים. חוק שעבר ברוב קולות שנשים לא יוכלו לרכוש השכלה - הוא חוק לא דמוקרטי, גם אם התקבל ברוב קולות בפרלמנט לגיטימי ונבחר.
9. חוקה ליברלית - הסכם הנישואים בין הדמוקרטיה לליברליזם היא "החוקה הליברלית". לגבי מושג החוקה ישנו בלבול - לא כל חוקה היא חוקה ליברלית, כמו שלא כל דמוקרטיה היא ליברלית. החוקה הליברלית מגינה על הערכים הליברלים למען כל הציבור ולמען הפרטים שבו, מפני כוחו של השלטון. מדינה שבה מוכרים ומוגנים זכויות היסוד הליברליות, היא מדינה ליברלית. לכן, החוקה הליברלית תכלול הפרדת רשויות ומערכת של איזונים ובלמים בין שלוש רשויות השלטון, ותבטיח את עצמאותה של מערכת משפט שפועלת על פי עקרונות החוקה הליברלית.
10. חוקה משוריינת - חוקה ליברלית טובה היא "חוקה משוריינת", אשר מעניקה הגנה על כללי המשחק הדמוקרטיים והערכים הליברליים. כללי המשחק והערכים הדמוקרטיים צריכים להיות מוגנים מפני החלטותיו של רוב מזדמן, היינו הם קשיחים וניתנים לשינוי רק באמצעות רוב מיוחד שנקבע מראש. ככל שאחוזי השריון גבוהים יותר לטובת שינוי, כך החוקה הליברלית חזקה יותר ומוגנית מפני החלטות של שלטון שרירותי. השריון הוא אחד הדרכים להגביל את השלטון מפגיעה שכזאת. חוקה לא משוריינת, שניתן לשנות חלקים ממנה באמצעות רוב רגיל שנתון לשלטון גם ככה, היא לא חוקה ליברלית, מפני שהיא לא מגינה באמת על הערכים.
11. הרפורמה והמשטר בישראל - הרפורמה לשינוי שיטת המשטר המוצעת תסיר את המגבלות העומדות בפני הרוב השולט בשתי רשויות השלטון: הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, וע"י כך תהפוך את מדינת ישראל למדינה שאולי מקיימת בחירות ופרוצדרות דמוקרטיות, אך לא ניתן יהיה לכנותה דמוקרטיה.
12. "אל תדאגו, לא יקרה כלום" - טענה שנשמעת היא שהשלטון לא יפגע בזכויות האזרחים. כמובן שמדובר בהבל, שכן שלטון מוגבל הוא שלטון שלא יכול לבצע פעולות שכאלה, ולא שלטון שמטוב ליבו "נותן את הבטחתו" לא לפגוע בזכויות האזרחים. רק במדינה לא דמוקרטית זכויות האזרח הן חסרות הגנה מפני כוחו של השלטון. לדוגמה: אדם נכנס להתקלח, ולפני שהוא נכנס למקלחת, נאמרים לו הדברים הבאים ע"י אדם קרוב - "רק שתדע שיש מצלמה שנמצאת בחדר המקלחת, אבל אל דאגה, אני לא מתכוון להציץ בה, אתה יכול לסמוך עליי:". למעשה, הפגיעה מתרחשת גם אם לא בוצע דבר לכאורה, אלא רק יש ביד אותו אדם האפשרות להציץ במצלמה בכל רגע נתון. לכוחו של אותו אדם קרוב אין גבולות, והחשש והפחד שאותו אדם שנכנס להתקלח יהיה ברור ומובן, ולמעשה הוא נתון לשליטה חיצונית כתוצאה מכך.
13. ארבעת הנושאים שבהם מוצעים שינויים, שלכולם מכנה משותף אחד: הסרת מגבלות העומדת כיום בפני החלטות שלטוניות ע"י בית המשפט והיועצים המשפטיים:
14.
ביטול עילת הסבירות - עילת הסבירות משמשת את בית המשפט כדי לבחון החלטות שלטוניות. בית המשפט יכול לפסול החלטות במקרים שבהם ההחלטה היא קיצונית במיוחד, למשל אם התקבלה מתוך שיקולים זרים ובלי שניתן משקל ראוי לשיקולים הרלוונטיים. ההצעה לביטול גורף של עילת הסבירות משמעותה צמצום יכולתו של בית המשפט לבחון החלטות שלטוניות רבות המתקבלות מדי יום: החלטות על מינויים או פיטורים, תמיכות ציבוריות, תכנון ובנייה, העמדה לדין פלילי ועוד. ביטול עילת הסבירות משמעו יכולת בלתי מוגבלת של השרים לקבל כל החלטה העולה על רוחם, למשל לפגוע בזכויות האזרח באופן קיצוני או לפעול תוך שחיתות שלטונית. ביטול עילת הסבירות ייטול מהאזרחים את הבלם הכמעט יחידי על כוחו של השלטון. [מצוטט מתוך:
מקור]
15.
שינוי הרכב הוועדה למינוי שופטים; ביטול שיטת "הסניוריטי" למינוי נשיא לעליון - הוועדה למינוי שופטים מונה כיום תשעה חברים, מהם ארבעה נבחרי ציבור וחמישה אנשי מקצוע: שני שרים (אחד מהם שר המשפטים, שמכהן גם כיו"ר הוועדה), שני חברי כנסת (לפי נוהג שהתערער בשנים האחרונות, לפחות אחד מהם נציג של האופוזיציה), שלושה שופטים (נשיא בית המשפט העליון ועוד שני שופטים אחרים של בית המשפט העליון, שנבחרים על ידי חבר שופטיו), ושני נציגים של לשכת עורכי הדין. שיטה זו מעוגנת בחוק יסוד השפיטה משנת 1984. על פי הרפורמה המוצעת לקואליציה או לנציגים שהיא ממנה רוב מוחלט בוועדה לבחירת שופטים, ותאפשר לקואליציה שליטה מלאה בבחירת השופטים לכל הערכאות. יתרה מכך, תשתנה גם הדרך שבה נבחרים נשיא בית המשפט העליון ומשנהו. במקום מקרב חבר שופטי בית המשפט העליון כפי שנעשה היום (נהוג לגביהם בחירה אוטומטית לפי ותק – או "סניוריטי"), תוכל הוועדה לבחירת שופטים בשליטת הקואליציה לבחור אותם גם מבחוץ. [מעובד מתוך:
מקור]
16.
פסקת ההתגברות - בהיעדר חוקה פורמלית, יש בישראל חוקי יסוד המסדירים את חלוקת הסמכויות בין מוסדות השלטון ומעגנים חלק מזכויות האדם והאזרח. "פסקת ההתגברות" היא כינוי למנגנון שיאפשר לכנסת לחוקק חוק ה"מתגבר" על החלטת בית המשפט. כלומר, אם תחוקק פסקת ההתגברות היא תאפשר לכנסת לחוקק חוק שנפסל מחדש, למרות פסיקת בית המשפט מפורשת המגדירה אותו כחוק הסותר חוק יסוד, ברוב של 61 חברי כנסת. רוב שכאמור יש לכל קואליציה. [מעובד מתוך:
מקור] המשמעות היא ברורה: הרוב יוכל להעביר כל חוק, ללא ביקורת שיפוטית.
17.
יועצים משפטיים - מינוי וסמכויות - מהלך נוסף הקשור לרפומה הוא הפיכת תפקיד היועץ המשפטי במשרדי הממשלה למשרות אמון, כך שמינוי והדחת יועץ משפטי ייעשו לפי שיקול דעת מנכ"ל המשרד, איש אמונו של השר הממונה. זאת חרף המצב הקיים כיום שבו יועצים משפטיים במשרדי הממשלה – כמו מרבית המשרות בשירות המדינה – מתמנים באמצעות מכרז. שינוי דרך מינויים ופיטוריהם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה יפגע בעצמאותם ובאי-תלותם. הדבר יעקר את תפקידם כ״שומרי סף", שיחד עם תפקידם לסייע למשרדם להגשים את מדיניותו מבחינה משפטית, הם נדרשים גם להקפיד על כך שהמשרד הממשלתי פועל בהתאם לחוק ולמנהל התקין. הכפפת היועצים המשפטיים לדרג הפוליטי תפגע בשלטון החוק ובמנהל התקין, ועלולה לגרור פגיעה נוספת באמון הציבור בממשלה, שלא יוכל עוד לסמוך על כך שהתקיימה בחינה ראויה של חוקתיות וחוקיות החלטות הממשלה או פעולותיה. הפגיעה במעמד היועצים המשפטיים תצטרף לפגיעה אנושה בכפיפות הממשלה בישראל לשלטון החוק, לעקרונות החוקתיים של ישראל ולזכויות האדם. [מצוטט מתוך:
מקור]
שלוש בעיות:
18. בעיה 1: "אבל בישראל אין חוקה, אז אפשר להעביר רפורמה כזאת". נכון ולא נכון. - אכן, ישראל היא דמוקרטיה ליברלית ללא חוקה מלאה, או חוקה פורמלית. המשמעות היא שהאזרחים בישראל התרגלו לחיות במדינה ליברלית ללא חוקה ליברלית, והתוצאה באה לידי ביטוי באפשרות להעביר את עיקרי הרפורמה. חוקי היסוד בישראל מתפקדים כמעין חוקה. מדוע מעין? כי אין מסמך אחד; היא לא משוריינת; היא לא עוסקת בכל הנושאים שחוקה עוסקת בהם, כגון חוק יסוד החקיקה - העובדה שלא הצלחנו לגבש חוקה ליברלית שתמנע העברה יוזמות כגון אלה המוצעים, היא סוגיה שלא ניתן לחמוק ממנה ויש לשנות מצב זה. תומכי הרפורמה יכולים לטעון, במידה רבה של צדק, אם אפשר לעשות זאת במסגרת כללי המשחק הנתונים, זה בסדר.
19. בעיה 2: "אבל בישראל הרשות המחוקקת לא העניקה לבית המשפט סמכות לפסול חוקים". נכון ולא נכון. - אכן, לא נכתב שחור על גבי לבן בחוק יסוד שניתנה סמכות לבית המשפט לפסול חוקים. יחד עם זאת, הטענה שהסמכות נלקחה ע"י בית המשפט לא מחזיקה מים משתי סיבות: א. כל מהותו של חוק יסוד הנוגע לזכויות, הוא להגן על הזכויות האלה, ואם אין כלי שבאמצעותו ניתן למנוע פגיעה, אז אין כל טעם בחוק היסוד. אין טעם בהכרה בזכויות אם אין מנגנון מגן עליהן מפני פגישה של השלטון. ב. החל מאמצע שנות ה-90 ועד היום לא מצאה לנכון הכנסת לתקן את החוק כך שימנע מבית המשפט לפסול חוקים - ניתן לומר שהכנסת קיבלה זאת במשך כמעט יותר משלושים שנה את מערכת היחסים הללו, במסגרתן נפסלו עד כה 22 חוקים.
20. בעיה 3: ומה עם העם לא רוצה ליברליזם? (מה עם הדמוס לא רוצה קרטוס) - בעיה תיאורטית זו יכולה להיות מעשית בהינתן ואכן רוב גדול של אזרחים, כלומר, הרבה יותר מ-50% לא מעוניינים בערכי החירות והשוויון, מה אז? אז כן, הדמוקרטיה יכולה להתאבד, ובסופו של דבר החוקה לא יכולה להגן על אלה שאינם רוצים להיות מוגנים (ע"ע רפובליקת ויימר). בסוגיה זו יש את המחמירים ויש את המחמירים מאוד. המחמירים יאמרו שניתן לבטל את הליברליזם באמצעות רוב מיוחד, והמחמירים מאוד יאמרו שלא ניתן לבטל לעולם את הליברליזם, גם לא באמצעות רוב של 100% מחברי הפרלמנט. זו בעיה, כי בישראל ניתן לבטל את ערכי החירות באמצעות רוב רגיל: אז כן, העם יכול לפגוע בזכויותיו.
21. הגיע הזמן לבסס באופן מלא את הליברליזם הפוליטי בישראל - היוזמה ההרסנית של הממשלה הנוכחית מלמדת אותנו שיש צורך בכינונו של חוק יסוד החקיקה, שיסדיר את מערכת היחסים בין הרשויות וישריין ערכי יסוד ליברליים. לאחר שהמאבק נגד הרפורמה לשינוי המשטרי יסתיים, יהיה צורך בפעולה אזרחית רחבה, במסגרתה תעלה הדרישה לכונן חוק יסוד זה שיעניק הגנה עתידית מפני יוזמות שכאלה. העובדה שצריכה להדאיג כל אזרח ואזרחית במדינה היא, שכרגע, במצב החוקתי של מדינת ישראל, ניתן באמצעות רוב לא מיוחד לבטל הדמוקרטיה. לכן, גם אם תרד הרפורמה מסדר היום, לא יהיה מדובר בניצחון מלא, אלא תחילתו של מאבק למען שריונם של ערכי היסוד כפי שאלה נקבעו ע"י מנסחי מגילת העצמאות. אם לא יחוקק חוק יסוד זה ברוח ליברלית, תישאר מדינת ישראל בשברירותה החוקתית על כל המשתמע מכך.
22. סיום הכיבוש - במסגרת כינונה של החוקה הליברלית, יהיה צורך חיוני להחליט על גבולות המדינה. מדינה לא יכולה להיות דמוקרטית אם היא מקיימת משטר צבאי על אוכלוסייה של כשני מיליון בני אדם משוללי זכויות.
